作者：羅必良，華南農業大學文科資深教授、國家農業制度與發展研究院首席科學家

文章來源：《中國黨政干部論壇》2023年第3期

中國要強，農業必須強。習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“強國必先強農，農強方能國強。”加快實現由農業大國向農業強國轉變，必須認清我國加快建設農業強國的現實基礎，明晰我國與世界農業強國的客觀差距，理解從農業大國走向農業強國的關鍵性約束，由此找到實現農業強國目標的突破口與基本戰略安排。

一、農業大國：我國農業的發展成就

中國用不足全球9%的耕地，生產了世界四分之一的糧食，養活了全球約五分之一的人口。無論從規模還是體量來說，中國都已經是世界上少有的農業大國。

從生產規模上看，我國農作物總播種面積由1978年的150104千公頃增長到2021年的168695千公頃。2021年，我國水稻、小麥、水果、蔬菜、豬肉的年產量位列世界第一，玉米和家禽肉的占比為世界第二。穩定的生產規模為我國從農業大國向農業強國轉變奠定了堅實基礎。

從農業產出上看，我國已經成為世界上最大的農產品生產國和貿易國。總體上，我國農業總產值從1978年的1117.5億元增加到2021年的78339.5億元，分別是美國的5倍、歐盟的4倍，約占全球農業增加值的31%。其中，2020年我國谷物、蔬菜、水果、肉類產值占世界總產值比重分別為21.8%、53%、25.3%、18.6%。此外，我國也是世界農產品貿易大國。2020年我國占世界農產品貿易總額的8.83%，僅次于美國（9.96%），農產品貿易規模位居發展中國家首位。

農業大國離不開現代先進生產要素的投入。化肥、農藥、機械等生產投入品是我國農業高速增長的強有力支撐。2020年我國化肥施用量達5250.7萬噸，是1978年的5.9倍，但同時化肥施用強度也超過世界平均水平。機械設備極大地提高了農業生產率，農業機械總動力也從1978年的11749.9萬千瓦時增長到2020年的107764.3萬千瓦時。“十四五”時期我國農業科技進步貢獻率達到60%，農作物耕種收綜合機械化率達到71%。此外，2020年我國有69160.5千公頃的耕地得到有效灌溉，較1978年增長53%，成為糧食安全的重要保障。

二、量大質弱：我國農業的差距與短板

盡管我國是世界少有的農業大國，但與農業強國相比，我國農業大而不強、多而不優、量大質弱等成為阻礙農業強國建設的突出短板，并集中表現為人均占有量不足、農業產出效率不高、農業國際競爭力不強和科技創新能力欠缺。

一是人均占有量不足。雖然我國總耕地面積排世界第三位，但人均耕地面積不足1.4畝。2021年我國人均糧食、棉花、油料、豬牛羊肉、水產品產量分別為483公斤、4.1公斤、25.6公斤、46.1公斤、47.4公斤。雖然較改革開放初已有大幅增長，但人均糧食產量明顯低于美國的1747公斤、俄羅斯的926公斤、巴西的565公斤。作為世界農產品消費大國，提升人均占有量是保障我國初級農產品安全的關鍵所在。

二是農業產出效率低下。我國有超過4億農村人口和近18億畝耕地，但農業產出效率卻明顯低于發達國家。世界銀行的數據顯示，2019年我國勞均農林牧漁增加值為5609美元，僅為美國的5.6%、日本的31.6%、歐盟的22%。雖然我國農業就業人員為美國的95倍，但農業增加值僅為美國的5.8倍。此外，我國農業產值占GDP的比重從1978年的30%下降到2021年的6.91%，其在國民經濟中的基礎性地位亟待加強。

三是國際競爭力較弱。盡管我國農產品貿易規模已居世界前列，但隨著生產成本不斷上漲，我國農業參與國際競爭的比較優勢逐漸減弱，大豆、谷物等農產品甚至出現國際國內價格“倒掛”現象。更為嚴峻的是，雖然我國糧食自給率常年保持在95%以上，但除蔬菜、水產品外，整體上已成為農產品凈進口國。2020年我國農產品貿易逆差總量達16969萬噸，其中谷物、肉類、果蔬、食糖、油脂、蛋奶進口量分別為14481.39萬噸、1294萬噸、1015.56萬噸、758.29萬噸、1413.41萬噸和363.45萬噸，農產品貿易逆差呈不斷擴大的態勢。

四是科技創新能力欠缺。其一，育種業多而不優，核心技術欠缺。改革開放以來，我國新育成的水稻、小麥和玉米等作物品種的產量穩步增長，三大谷物目前的現代品種采用率均超過 96%，但關鍵核心種源極易出現“卡脖子”現象，高附加值優質種源進口依賴度高。其二，我國農業機械裝備起步早，但高端智能化裝備較為缺乏。國內農機主要以中低端為主，僅能滿足連片化糧食生產大規模作業，但可供全作物、全過程生產的高端機械設備主要依賴進口。其三，數字化技術在農業領域應用不足。我國在農業物聯網、大數據、智慧農業等方面尚處于探索階段，而發達國家已經形成了較為成熟的數字化產業體系。

對標2023年中央一號文件所提出的“建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強”的農業強國目標，我國在人均產出、農業產出效率、國際競爭力和科技創新方面仍存在一定差距，亟須找到加快推進農業強國建設的突破口。

三、走向農業強國的關鍵難點

必須深刻認識我國走向農業強國的關鍵難點。我國農業大而不強，主要受制于大國小農、人口壓力的基本農情和資源稟賦的先天約束。

一是大國小農。我國是農業大國，更是小農大國。農業農村部的數據顯示，2021年我國農戶總數為2.73萬戶，從事農業經營的農戶有2.35萬戶，戶均耕地面積7.8畝，僅相當于美國戶均規模的1/400、歐盟戶均規模的1/40，也不足日本戶均規模的1/4。其中，耕地經營規模在10畝以下的農戶占比高達82.84%，在50畝以上的規模農戶占比則不足2%。小規模的經營格局必然會帶來耕地細碎化、經營分散化和規模不經濟等問題，這有悖于現代農業規模化、專業化、集約化的發展要求。必須認識到，在未來相當長的時期內，我國“大國小農”和“人多地少”的基本農情不會發生根本性改變，確保小農戶在農業強國建設中不掉隊，既是新征程上全面提高農業競爭力需要破解的難題，也是全面推進農業強國建設的現實要求。為此，必須積極引導小農通過土地流轉、社會化服務等方式融入現代農業發展軌道。

二是人口壓力。一方面，人口規模巨大是創造中國式現代化道路的巨大優勢，但卻對農產品供給構成了巨大的剛性壓力。對于人口大國來說，保障糧食安全與社會安定，是比“經濟發達”更加迫切更為本質的要求。把這個目標要求落實到推進我國農業強國建設上，就是要絕對保障糧食等重要農產品有效供給，全方位夯實糧食安全根基，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。另一方面，農業勞動力的流失與鄉村人口老齡化所構成的趨勢性壓力。2016年第三次全國農業普查數據表明，我國55歲農業勞動力占全部農業勞動力的比重已經達到33.6%，老年群體越發成為農業生產的主要力量。農村高素質勞動力的大量非農轉移，必將削弱農業強國的人力資本基礎，不利于農業的可持續增長。

三是資源約束。我國耕地數量減少、質量退化以及水資源短缺等問題，正在侵蝕農業生產系統的韌性。一方面，耕地是糧食生產的根基。2021年第三次全國國土調查數據公報顯示，我國耕地總面積為19.18億畝，比第二輪調查公報數據的20.31億畝減少了1.13億畝，人均耕地面積已不足世界平均水平的40％。不僅如此，為保障農業產出，高強度的化學投入品使用造成了普遍的農業面源污染與土壤退化。2020年我國化肥施用強度高達313.51公斤/公頃，遠高于國際公認的225公斤/公頃的環境安全上限。另一方面，水是農業的命脈。我國不僅面臨水土資源時空分布極不平衡的問題，而且農業灌溉水供給還面臨城市用水不斷擠占、地下水日益枯竭和工業化對水資源造成污染等多重威脅。因此，我國由農業大國走向農業強國，必須轉變傳統粗放型、資源消耗型的農業發展模式，走集約化、高質量、綠色化和可持續的發展道路。

四、加快農業強國建設的基本戰略

全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。我國最大的優勢在于大國農業，因此中國特色的農業強國建設必須有大安全觀、大食物觀、大國土觀、大產業觀和大韌性觀的“大農業”戰略思維。

著眼國家安全，夯實農業安全基礎、守住糧食安全底線。農業內在的產業弱質性、頻發的公共生物性安全事件、不斷加劇的國際貿易格局扭曲所形成的三重疊加的沖擊態勢，導致我國農業正面臨前所未有的新挑戰。因此，我國建設農業強國必須著眼國家安全，夯實農業安全基礎，以大安全觀守住糧食安全底線。

傳統的農業競爭力定位側重于通過農產品國際貿易來保持貿易順差或者平衡，所以往往強調采用低成本與差異化策略獲取競爭優勢。這兩個競爭策略高度依賴于全球化的市場開放，并在操作層面集中表現為“有所為、有所不為”，從而使得貿易參與國的產業結構與產品結構并不具有完整性。顯然，貿易保護主義抬頭已引發的經濟封鎖與貿易鏈斷裂，不僅使得農業的“兩種資源”難以得到有效配置，“兩個市場”更是無法得到有效對接，結構性短缺無疑會成為國家農業安全的重大隱患。如果說在自由貿易格局中，農業競爭策略通常表現為“優勝劣汰”，那么，在不確定性增強的環境中，大國農業的政策取向則應適當謀求“獨善其身”。所以，我國建設農業強國，其競爭的戰略思維需要從低成本策略轉向低風險策略，不在于如何單純地大幅提高國際競爭力，而是在于如何提高整體防御力；不在于謀求某個時期或者某個階段的可營利性，而是在于謀求農業生產能力建設的長期性與持續性；不在于如何獲得“收益最大化”，而是在于追求“風險最小化”或者“安全最大化”。“大安全觀”的核心思路是：以產品安全為基礎，夯實農產品數量安全與質量安全；以生態安全為紅線，提升資源利用效率并降低農業面源污染；以社會安全為底線，充分發揮農業穩定器作用以避免規模性返貧；以動態安全為目標，拓展農業多元功能以促進農民多渠道增收。

以大食物觀為引領，強化供給保障能力，全方位、多途徑開發食物資源。當前我國居民的食物消費結構正在不斷向高蛋白、高營養方向轉型升級。因此，建設農業強國必須強化供給保障能力，以大食物觀為引領，全方位、多途徑開發食物資源，實現各類食物與營養的供求平衡，更好地滿足人民群眾日益多元化與高端化的消費需求。

傳統食物的供給結構關注兩個食品供給生產部門，一是基于植物馴化發展起來的種植業，主要是提供糧食和果蔬等；二是基于動物馴化發展起來的養殖業，主要是提供肉、蛋、奶等。在此過程中，微生物僅發揮了支撐種植業和畜牧業發展的工具性作用。然而，受水土資源等要素稟賦的約束，種植業和養殖業可直接調控的空間相對有限。事實上，食物供需矛盾的拉動尤其是現代農業科學技術進步的推動，不僅使得微生物能夠更高效地服務于傳統食物供給部門的發展，而且使得微生物直接轉化為食物成為可能。我國已基本具備將微生物升級為現代食物供給部門的現實條件。必須強化農業微生物的開源（增加食物供給）和節流（減少食物消耗）功能，筑牢食物供給壓艙石。開源方面，既可以通過微生物農藥、獸藥等的廣泛利用，服務于傳統的種植和養殖部門，穩定乃至提升單位土地面積的食物供給量；又可以通過食用菌、合成食物的市場推廣，開拓出契合營養飲食新要求的食物供給源，從而有效規避過度依靠傳統飲食的要素稟賦局限。節流方面，不僅能夠通過發酵工藝的運用，延長食物的保質期，避免保鮮周期較短引發食物的大規模浪費，同時應對特殊時期的食物短缺風險；而且能夠通過微生物飼料替代傳統飼料，在供應高蛋白以促進動物生長增重的同時，大幅降低飼料糧需求，從糧食安全的高度解決“人畜爭糧”問題。

樹立大國土觀，堅決守住十八億畝耕地紅線，不斷拓展食物安全空間，夯牢夯實農業強國的根基。我國幅員遼闊，資源稟賦異質性也決定了農業發展模式的多樣化。傳統種植業經濟產出價值高，但發展空間受地形、氣候等因素所限。大農業不僅涵蓋傳統的作物種植業，也包括以水域為載體的漁業、依托草原的畜牧業以及技術密集型的智慧農業等。基于大國土觀建設農業強國，必須轉變“重糧輕經”“重平原輕山區”的農業發展思路，引導耕地資源向整個國土資源拓展，充分發揮不同地區自然資源比較優勢。同時，形成同市場需求相適應、同資源環境承載力相匹配的現代農業生產結構和區域布局，做到宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林。針對自然條件較差的地區，要利用先進技術突破資源約束，將區位劣勢轉化為資源優勢。此外，統籌農業生產布局由陸域向海域拓展，由平原向山地延伸，提升農業發展的深度和廣度，向森林要食物，向江河湖海要食物，最大限度挖掘國土資源潛力，培育農業增長后發優勢。

以強有力的產業支撐農業強國建設，以強有力的主體帶動產業經營。農業強國必須有強有力的產業作為支撐，產業經營也必須有強有力的主體帶動。我國最大的優勢在于大國農業，將產業發展的重擔賦予小農不可行也不現實，引導更多主體和先進要素參與農業產業至關重要。

世界農業強國的共同特征是都具備完備的農業產業體系和農業經營體系。首先，必須拓展種植業以外的林牧漁等其他農業產業的增長潛力和發展空間。隨著居民消費結構的升級，農產品市場需求趨于高品質和多樣化，這為建設農業全產業鏈提供了機會。為此，需要根據不同行業的基礎和條件，分行業有序推進，既要建設種植業強國，也要建設林業、畜牧業和漁業強國，形成強有力的農業產業體系。值得重視的是，僅依靠傳統小農，產業發展難以實現高質高效。相比傳統生產要素，以互聯網為依托的新技術要素則能夠實現農業的跨越式發展。為此，必須瞄準世界科技前沿，加快農業大數據、衛星遙感技術、云計算技術等在農業領域的運用，降低農業生產所面臨的自然風險和市場風險，延伸產業鏈、拓展價值鏈。推進農業產業高質量發展，必須加快培育新型經營主體，壯大農民專業合作社、家庭農場、涉農企業的力量，發揮其規模化、專業化的比較優勢，提升農業競爭力。健全農業社會化服務體系，充分發揮市場資源配置功能和農業分工優勢，培育服務現代農業的市場主體，以農地規模經營和服務規模經營將小農戶逐漸引入現代農業發展軌道。

增強農業有效抵抗內外風險能力和農業產業韌性。農業是一國的發展基礎，是保障國家安全穩定的底線，在危機和動蕩中尤其考驗一個國家農業的韌性。建設農業強國，必須能夠有效抵抗內外風險，增強農業產業韌性，夯實農業安全的總根基。

在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，面對國內外環境的不確定性，農業產業應發揮可保障、可持續和可拓展作用，不斷增強糧食自給能力、農業抗風險能力和農業可持續增長能力。一是增強供給韌性。以大食物觀和大國土觀為引領，強化可持續能力建設，加快構建糧經飼統籌、農林牧漁結合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系，保障主要初級農產品的生產供應，提升農業食物系統的供給韌性。二是增強產業韌性。盯緊抓實糧食安全乃至食物安全的全領域、全過程、全環節，深度融入全球農業產業鏈、價值鏈與供應鏈。充分發揮“一帶一路”的平臺作用，拓展和深化農業多雙邊合作。加快培育全球性農業食品企業，打造海外食物供應鏈，提高關鍵物流結點調控能力，增強我國農產品全球供應鏈韌性。三是增強市場韌性。一方面防范傳統風險。不斷提升農業的生態保障能力、技術保障能力、市場保障能力、制度保障能力與制度保障能力，以應對各類傳統風險。另一方面防范國際市場沖擊。在落實藏糧于地、藏糧于技戰略的同時，用好兩個市場、兩種資源，不斷調整優化農產品交易方式和貿易格局，實施農產品進口多元化策略。構建穩固的糧食安全保障體系，建立健全全球農業貿易投資與市場監測體系，善用金融、期貨、保險、信托等手段化解國際政治與貿易風險的傳導與沖擊。四是增強功能韌性。我國農業歷史悠久，由農耕文明所秉承的“順天應時、約取節用、尊重自然、保護生態”的生存智慧和生態哲學具有突出的時代價值，必須在保障農業生產功能與糧食安全的基礎上，拓展農業的生態、人文、康養和社會功能，積極培育鄉村旅游、休閑農業、共享農莊、農旅結合等鄉村產業新業態，拓展農業的正外部性，提升鄉村的社會和生態價值。